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嚴治官，善待民：中國政改趨勢
北京大學政府管理學院博導 汪玉凱 

　　十七大以后，仍然有可能按照目前推進改革的思路在兩個方面深入：一是繼續以擴大黨內民主為切入點，穩步地推動政治體制改革，解決政治層面一些關鍵性的問題；二是重點推進行政管理體制改革，并為行政管理體制改革的深入掃清政治方面的一些障礙
　　地方黨委的新一輪換屆高潮仍在繼續，剩余17個省份的換屆工作，將在今年上半年全部完成。種種跡象表明，這次換屆工作不僅僅是一個單純的換屆問題，而是與行政體制改革并行，貫穿著中央一系列干部制度的新舉措。
　　目前中國行政體制改革趨勢：“嚴治官，善待民，創新政體，穩定銀根”
　　筆者2004年曾撰文對未來改善公共治理的策略概括為四句話，即“嚴治官，善待民，創新政體，穩定銀根”。兩年多以后，如果再用這個應對策略來分析中國目前的公共治理的狀況的話，我們會有很多啟迪。
　　從“嚴治官”方面來看，這幾年新一屆領導人明顯加大對官員治理的力度，特別是對高官的腐敗采取了嚴格的高壓政策，有資料顯示，僅2006年一年，中央查處的省部級高官的腐敗案件已經超過了20起，是這幾年來查處人數最多的一年，進一步顯示了中央反腐敗的堅強決心，給民眾以信心。這就是說“嚴治官”的力度明顯加大。
　　在“善待民”方面，也有突破性進展。其最主要的標志是，關注弱勢群體的利益，解決普通民眾切身的問題，特別是提出構建和諧社會的目標，解決全民最低生活保障。這些舉措，同樣受到了廣大民眾的擁護和響應。
　　在“創新政體”方面，我認為主要是從兩方面展開的：一是以地方黨政換屆為契機，擴大黨內民主，如制定了黨政干部的任用條例、回避條例、異地交流條例，減少黨內專職副書記的數量，改善黨內的決策領導體制，在產生十七大黨代表中，擴大差額選舉的范圍等；二是進一步推動行政管理體制改革，如加快轉變政府職能的步伐，建立法制政府，建立行政問責制，深化行政審批制度改革，建立對政府的績效評價體系，推進政務公開。
　　在“穩定銀根”方面，應該說從2004年起，就一直在進行宏觀調控，促進經濟的健康發展。盡管在這方面我們也遇到了很多阻力和問題，但是沒有動搖宏觀調控的決心。人們很清楚，中國經濟到了現在這個程度，已經非常大了，經濟能不能保持平穩的發展，能不能穩定，對我們國家影響是很大的。這也是說，今天的中國經濟已經經受不起大起大落的打擊了。
　　基于上面的分析，我把中國過去一年中國行政體制改革的特點概括為以下五點
　　一是開始把改革重點向行政體制改革轉移，為實現本屆政府行政改革的目標在多個層面進行推進；二是配合地方黨委換屆，擴大黨內民主，打擊腐??；三是政府的社會管理和公共服務職能得到進一步重視和加強，并有一系列實質性舉措，包括取消農業稅，建立包括農村在內的最低生活保障制度；四是人們對未來中國行政體制改革和政治體制改革產生了很多的聯想和期待；五是宏觀調控雖然步履艱難，但大體保持了中國經濟的穩定和發展。
　　我國的改革中心將戰略轉移到行政體制改革上來
　　從2005年黨的十六屆五中全會制定“十一五”發展規劃起，中國的改革實際上已經進入戰略轉折期。如果說過去29年中國是以經濟體制改革為中心帶動其他改革的話，“十一五”規劃中有關“深化行政體制改革將是未來中國改革開放的關鍵”這樣的表述，標志著我們的改革中心將轉移到以行政管理體制為中心。我認為這不是權宜之計，而是帶有戰略轉移的屬性。那么我們究竟應該如何認識這樣的戰略轉移呢？
　　目前我們在行政體制改革層面遇到的主要問題，除了經濟層面上的以外，從體制的或者政治層面來看，主要有以下三個突出問題：
　　首先，中國經濟經歷了29年的高增長，經濟社會發展積累了一系列深層次的問題，仔細分析這些問題，幾乎都與我們不合理的體制有關。比如宏觀調控在某些方面的失靈，中央權威得不到應有的維護，地方主義明顯抬頭，這些都是中央和地方體制架構內在沖突的外在表現；再比如，社會管理和公共服務職能薄弱，也與傳統行政管理不合理的制度安排和運行行為息息相關；還比如，權力行使的非理性，權力濫用，權錢交易，是與我們至今沒有建立起有效的權力制約結構有關。因此，從體制和制度層面尋求解決問題的辦法和途徑，就成為我們面臨的關鍵問題。
　　其次，以部門主導的公共政策過程使權力部門化、部門利益化、利益法定化更加突出，部門利益已經凌駕于公眾利益甚至國家利益之上，從而導致了公共政策的扭曲、變異。這樣的公共政策過程，導致的直接后果是，公共政策制定的成本很高，周期很長，效率也很低，大量的時間和精力都被消耗到毫無意義的部門利益的爭奪、扯皮和推諉之中。與此相聯系，這樣的公共政策過程，也可能使政府所代表的公平、正義的天平發生傾斜，導致部門利益危害社會的公共利益。
　　另外，權力行使的非理性以及由此產生的官員腐敗現象并沒有得到有效的遏制。盡管新一屆領導加大了反腐敗的力度，采取了被稱之為“四管齊下”的改革舉措，即制定黨內監督條例、制定黨內紀律處分條例、對中央部委的紀檢監察實行垂直管理、對地方實行巡視制度。這些制度所發揮的作用是顯而易見的，但這些制度并沒能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延。這不能不引起人們的反思，中國反腐敗的出路究竟在那里，這種腐敗蔓延的現象，究竟是機制層面的，還是制度體制層面的，我們需要構建一種什么樣的體制才能真正防止權力的非理性？
　　未來中國行政體制改革很大程度上取決于十七大對改革的整體布局
　　2006年中國行政體制改革的種種跡象表明，我們目前對行政管理體制改革的思考和推動，主要集中在本屆政府較早確立的改革目標層面，還不可能和黨的十七大以后行政體制改革的總體走向相對接。
　　鑒于此，筆者認為，未來中國行政體制改革能走多遠，在多大程度上能夠取得成功很大程度上取決于十七大對改革的整體布局，或者說這樣的布局能夠為行政管理體制改革的深入提供多大的空間。
　　換句話說，未來以政府為中心的行政體制改革在十七大以后的整體走向，第一個變數取決于十七大在政治層面做出什么樣的戰略選擇和整體布局；第二個變數就是在這樣的政治體制改革戰略下，在政府自身以及行政體制改革方面，會提出哪些具有實質意義的改革目標、內容以及有可能的戰略安排。這些都是未來影響中國行政管理體制改革最主要的制約因素。
　　從目前的情況看，有一點似乎是可以肯定的，這就是在黨的十七大以后，仍然有可能按照目前推進改革的思路，在兩個方面深入：一是繼續以擴大黨內民主為切入點，穩步地推動政治體制改革，解決政治層面一些關鍵性的問題；二是重點推進行政管理體制改革，并為行政管理體制改革的深入掃清政治方面的一些障礙。從這個意義上說，無論是目前在政治體制方面所進行的一系列改革，還是十七大以后政治層面改革的戰略、布局、視野，都將對未來中國的行政體制改革產生深遠影響。
　　就行政本身的改革來看，未來中國行政體制改革首先要有改革策略的改變。我們過去行政體制改革取得了很大成就，但也有一些值得反思的地方。
　　筆者認為，過去的5次行政管理體制改革，至少有三個方面是值得我們反思的：一是過去5次行政體制改革在某種意義上講陷入了改革目標的低效率重復。我們的改革幾乎每次都有裁減人員、轉變職能、政企分開等目標，但每次都不很成功；二是1987年以后，我們的行政改革沒有和事業改革整體推進，而是孤軍深入，最后在一些地方把行政體制改革甚至變成了行政和事業的數字游戲；三是我們一直認為，行政層面的問題，是可以通過行政管理體制來解決，但后來人們發現不完全是這樣。行政體制改革只能解決行政層面的一部分淺層次問題，更深層次的問題可能和政治層面發生聯系。為什么經濟增長方式難以轉變？這首先是一個官員的激勵、考核和選拔方面的導向和機制問題，而不是一個簡單的行政層面的問題，是政治層面的問題。
　　因此，下一步以政府為中心的行政體制改革要真正推進，必須改變我們的推進策略。也就是說，要把行政體制改革乃至政治層面的改革和事業改革進行整體推進。并要建立超越政府部門利益之上的一體化推進改革的機構，只有通過這樣的機構來設計改革方案，制定改革的目標，我們的行政管理體制改革才能真正跳出以往的受制于部門利益的窠臼。未來需要解決的政改重點問題
　　首先要按照改變政府主導型的經濟增長轉向市場主導型的經濟增長方式的思路，調整政府的組織結構，確定政府的基本功能。這就要在橫向和縱向兩個方面進行改革。在結構和功能的設計方面，要拋棄政府機構改革的概念，明確提出建立公共行政體制的組織架構。這中間，尤其要解決前面我們提到的政府部門主導公共政策過程所帶來的一系列嚴重問題。如果我們的改革不能抓住這個關鍵的問題進行具有實質意義的改革，重新配置政府的權力結構和功能，改變目前的公共政策過程，改革仍然可能陷入失敗。
　　適應社會公共需求的變化，加快公共服務體制建設建設的步伐。加大政府的社會管理和公共服務職能，無疑是未來中國行政管理體制改革的重點。在這方面的一個突出問題，就是要圍繞建立公共服務體制，重構公共服務體系，加強政府在社會管理和公共服務領域的職責。因此，促進政府由傳統管制型政府向服務型政府轉變，由單一的經濟建設型政府向公共治理型政府轉變，由主要靠手工作業的政府向信息化政府轉變，就成為行政管理體制改革的重要使命。
　　要抓住公共財政體制和公共投資體制改革這兩個關鍵，實現主要由政府主導型增長方式向由市場主導方式的轉變。從長遠來看，只有在這兩個層面的改革實質性的突破，我們才能真正建立起一個與現代市場經濟相適應的政府管理架構。